人民网北京3月7日电 (记者 贾玥) 2011全国两会正在进行，此间不少代表、委员针对养老保险改革建言献策。有代表提出，要打破地方利益局限，实现养老保险“异地漫游”；有委员指出，养老保险覆盖面窄、水平低，全民养老任务艰巨；更有代表建言取消退休双轨制，尽快建立国家公务员社会保险制度，实现分配公平。

　　近期在京举行的一场围绕中国养老保险改革与发展的研讨会上，多位学者指出，目前迫切需要对养老保险制度进行系统思考和顶层设计，扭转制度碎片化；对于备受关注的体制内外退休人员养老待遇差距大的问题，专家建言应将公职人员退休待遇与工资增长脱钩。

　　关注顶层设计：碎片化养老制度亟待整合

　　制度残缺，被认为是我国当前养老保险制度改革应解决的首要问题。从现行体制看，不仅城镇职工基本养老保险与机关事业单位退休养老制度双轨并行，各地还有农民工养老保险、失地农民养老保险、计划生育夫妇养老保险等多项制度，条块分割、界限不明。

　　而在制度碎片化的背后，更为紧要的是，大多数公民仍被排斥在正式的基本养老制度外。统计数据显示，截止2009年末，我国50%以上的从业者没有为正式的养老保障制度所覆盖，60岁及以上老人中约一半没有任何养老金。

　　以职工基本养老保险制度为例，基本上局限于城镇职工，灵活就业人员及农民工群体尚未被纳入。此外，在统筹层次上，实质上仍被分割在各地封闭的统筹单位，不仅“全国漫游”遥不可及，省级统筹也困难重重。

　　制度性问题已成为实现“人人老有所养”的最大阻碍。多位高官及专家都指出，我国社保制度改革要从长期试点的试验状态走向定型、稳定、可持续的发展阶段，现在迫切需要系统的思考和进行顶层设计。

　　“从现在起，应停止对各个群体基本养老保障制度的试验，在中央的原则指导下，设计有序组合的多元养老保障制度，覆盖全民。”中国社会保障改革与战略研究专家指出。

　　清华大学教授杨燕绥特别提议，应成立专门的国家社保局，担负起网格化管理、顶层设计和垂直派送社保公共服务的重任，改变目前“五龙治水”却难以问责的尴尬。

　　经过三年的调研分析，全国人大代表、中国社会保障研究中心主任郑功成等已为整合养老保险制度规划了一张蓝图：

　　2012年底前，实现没有漏洞的多元制度全覆盖；到2020年，形成完善的公职人员养老保险制度、职工基本养老保险制度、农民基本养老保险制度以及城乡居民老年津贴制度；到2049年——在新中国成立100年之际，无论在城市还是农村，无论从事何种职业，每位国民都可享受同一种养老保险制度。

　　实现多元化的基本养老保障体系只是建设的第一步。从长远看，为了让老年人过上高质量的晚年生活，多层次的补充保障措施不可或缺。但目前，我国的补充养老保险发展滞后，建立企业年金的单位多集中在电力、银行等垄断行业，受惠者仅1000万人。

　　商业保险情形也不容乐观，“闻之色变”仍是国人面对保险推销员的心态。中国保险学会会长罗忠敏认识到商业保险未来在社保体系中的发展潜力，“将商业保险等同于基金、股票等投资产品无异于走入死胡同，现在需要回归其服务本质，强化保障功能”。

　　聚集养老差距：填平“鸿沟”还有多远？

　　人民网2011年两会调查中，体制内外人员退休金差异大成为网友反映的焦点问题之一。有网友指出，退休双轨制所造成的不公已“罄竹难书”：两个高工不如一个机关勤杂工，三个高工不如一个小学教师。

　　改革开放以来，机关事业单位工作人员的退休制度一直独立运行，并未纳入基本养老保险制度改革。公职人员的退休金以退休前工资作为计发基础，而退休前工资一般是其职业生涯最高的工资水平；再加之名目繁多的各种“补贴”，造成了公职人员退休后仍可享受退休前的“最高待遇”。

　　与公职人员养老金与工资同步增长不同的是，企业职工养老金是按物价指数调整的，调整幅度远低于公职人员，因此二者差距随着退休年限的延长而不断扩大。一组对比数字可以说明这个问题：以退休时年养老金20000元计，若物价指数为3%，工资增长率为8%，10年后公退人员养老金将是企退人员养老金的1.6倍，20年后更达2.6倍。

　　致力于公职人员养老保障研究的王晓军教授指出，现行公职人员养老金制度定位不合理，表现在已退出生产的退休人员还能够与在职职工同步分享经济发展成果，这是造成目前公职人员与企业职工养老金差距不断拉大的主要原因。

　　“老年人分享经济发展成果，应通过针对老龄人口的福利政策来实现。”王晓军建议，国家应果断出台政策，使公职人员退休养老待遇与工资增长脱钩，与居民消费指数挂钩，并应在规定日期对全国各部门公职人员统一执行。

　　由于公职人员职业特性以及历史原因，简单的“一刀切”并非铲平体制内外退休金差异的最佳方式。多位专家建议，根据“新老分开”原则，适时推行公职人员劳动合同制，引入责任分担机制，建立个人缴费与财政补助结合的公职人员养老金制度，改变目前单纯由财政负担的局面。

　　除此之外，城乡之间的养老保障水平也存在巨大鸿沟。全国人大农委副主任、民盟中央副主席索丽生表示，加快发展农村社会保障事业，应是我国社保体系建设的重中之重。

　　“近些年，中央财政对新农合、新农保和农村社会救济的投入在大幅增加，但由于基数低、人口多，至今农村社会保障水平仍然严重偏低，城乡差距很大。”索丽生指出，城乡统筹是迈向社会保障实质公平的必由之路，一方面需整合城乡分割的制度安排，促使城乡居民社保权益走向公平；另一方面，要提高农村的社会保障水平，如加快发展农村的老年人服务事业。

　　“异地漫游”养老渺茫 全国统筹寄望“一步走”

　　2010年10月，中共中央关于“十二五”规划建议中已明确提出，“十二五”期间将实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，完善实施城镇职工和居民养老保险制度，实现基础养老金全国统筹。

　　业内人士认为，实现基础养老金的全国统筹，不仅是推进并完善基本养老制度的治本之策，而且已经到了刻不容缓的地步。

　　全国统筹的实质内涵是，在统一制度、统一管理、统一缴费比例、统一计发办法的基础上，实现基础养老金的统收统支。专家指出，只有实现基础养老金的全国统筹，才能实现企业间的公平竞争，才能维护劳动力自由流动，保障劳动者养老权益不在流动中受损。

　　对于实现全国统筹的路径选择，由地市级统筹到省级统筹、再由省级统筹上升为全国统筹的“三步走”思路是其中之一，但专家认为，“三步变一步”更符合我国目前实际。郑功成代表建议，直接从目前的地方分割统筹跨越到全国统筹，将有利于尽快实现基本养老保险的自我平衡和发展，也最符合公平与效率原则。

　　全国政协委员夏涛说：“很多人在争论养老金双轨制问题，从全局看，更堪忧的是养老保险覆盖面窄，保障水平不高。我国老人70%在农村，广大农民养老水平还很低。做好全民养老是更艰巨的任务。”

　　怎样降低个人负担、分散社会成本，政府工作报告提出，今年要将新型农村社会养老保险试点范围扩大到全国40%的县。戴仲川代表认为，关键是要打破地方利益的局限，实现养老保险“异地漫游”和“全国统筹”，对社保费应采取有力手段强化征收。

　　“自2005年起，国家连续6年7次提高企业退休人员基本养老金，尽管养老金翻了近一番，但企业职工与机关事业单位之间的差距依然较大。关键问题在于存在两套制度。”宋晓梧委员表示，实现基本社会保障均等化，不仅有待于社会保障制度自身的完善，还有待于区域协调发展和城乡协调发展进程的加快，以我国目前的社会经济发展水平看，还需要很长一段时间，“但有些问题是应当也可以立即研究解决的”。应尽早统一城镇职工基本养老保险。